评论：租赁、承包的土地在承包租赁期内使用权到底属于谁？

土地租赁和承包权与行政权力的博弈：一场关于法治与权益的思辨 

      在我国农村土地制度改革的进程中，土地租赁和承包权的法律属性与行政权力的边界问题始终是社会关注的焦点。近期，一起颇具代表性的案例引发广泛争议：山东省青岛市城阳区河套街道青岛新崂河阀门制造有限公司通过合法程序取得土地经营权并办理权属证书，在其租赁地上建设厂房后，因拆迁补偿问题被政府以“无使用权”为由否定其权益。同时拆迁款296万人民币在没有任何说辞的情况下被克扣。在有 2005 年区政府批复（明确企业为用地主体）、《集体土地使用证》（标注企业为实际使用者）、50 年租赁协议（经公证）及房产证的前提下城阳区政府发文件批复使用权不归租赁方。

      这一事件折射出农村土地治理中法律执行与政策落实的深层矛盾，亟待从法治视角进行剖析。

      一、法律框架下的权利认定与现实困境

      根据《农村土地承包法》及《土地管理法》相关规定，合法取得的土地承包经营权受法律保护，承包人享有占有、使用、收益等权利。承包人依法办理土地承包经营权证后，其使用权在承包期限内具有排他性。本案中，承包人完成了承包合同签订、权属登记等法定程序，形式上已具备完整的权利外观。然而，政府以“无使用权”否定其权益，实质涉及土地用途管制与权利行使的冲突。

       二、行政权力介入的正当性边界

      政府否定承包人使用权的行为，本质上是行政机关对土地利用的监管权行使。根据《土地管理法》第六条，任何单位和个人均有遵守土地法规的义务，行政机关有权对违法行为进行查处。但权力行使必须遵循“法无授权不可为”原则，若政府以“无使用权”为由收回土地，需提供明确的法律依据和事实证据。

      实践中，此类争议往往源于政策执行的模糊性。例如，地方政府在招商引资过程中可能默许土地用途变更，事后却以“程序瑕疵”否定权益。这种“先上车后补票”的治理模式，既损害了行政公信力，也破坏了法治统一性。正如学者研究指出，我国农地使用权政策在实践中存在“执行落差”，政策文本与实际操作的差异导致农民权益保障虚化。本案中，若政府在承包初期未履行告知义务或存在监管失职，其否定使用权的行为便涉嫌滥用职权。

      结语

      农村土地治理的法治化进程，本质上是公权力与私权利的博弈与平衡。本案启示我们：土地承包经营权的有效性不仅依赖形式合法，更需实质符合法律规定；行政机关行使监管权时，必须在法定框架内维护契约精神。唯有坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则，才能构建稳定可预期的农村土地秩序，真正实现“藏富于民”的改革目标。未来的制度设计应致力于消除政策执行中的模糊地带，通过完善法律细则、强化程序约束、健全救济机制，让农民的土地权益在法治轨道上得到切实保障。

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